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我国综合应急管理体系的发展趋势及所面临的问题

2019年09月08日 11:21 来源:未知 人气: 手机版

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应急管理部成立之后,中国的综合应急管理体系从强调全灾害管理走向重视全过程管理,这是新时代国家应急管理创新发展的主逻辑。从体制上看,新时代应急管理创新发展的关键是建立和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。从机制上看,新时代应急管理创新发展的关键是流程重塑,从准备、预防、减缓、响应和恢复五个环节全面优化应急管理的运行机制。

我国应急管理体系的发展

第一代应急管理体系

第一代应急管理体系的主要特点是分灾种管理。从体制机制来看,分灾种管理主要有四个特征。

一是不完整单部门负责制。例如,水利部门主要负责洪涝灾害的防范和应对,气象部门主要负责气象灾害的预报和监测,地震部门主要负责地震灾害的预报和监测,民政部门主要负责灾后的生活救助,安监部门主要负责安全生产事故的预防、救援和调查。

二是临时性指挥部机制。在国家层面,主要有三大临时性指挥部:国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部。

三是外生性减灾机制。

四是重大自然灾害的中央 兜底 机制。地方政府在自然灾害管理中责任模糊,相应的机构设置也不健全。一旦发生重大自然灾害,救灾主要依靠中央 兜底 ,地方政府缺乏开展防灾减灾的动力。

从总体上评判,分灾种管理主要是一种事后 修补 模式,既有显著不足,也有贡献。

第二代应急管理体系

第二代应急管理体系的主要特点是综合化管理。2003年 非典 之后,中国开始建设以 一案三制 (应急预案、应急体制、应急机制和应急法制)为核心的应急管理体系,统一应对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各类突发事件。以 一案三制 为核心的应急管理体系是对第一代应急管理体系的发展,既大部分保留了分灾种管理的体制机制,又进行了适度的扩展和创新。对照来看,综合化管理的体制机制也主要有四个特征。

一是相对完整的事前单部门负责制。

二是高度统一的事后政府负责制。

三是附属式综合协调机制。

四是属地化的 责任下沉 机制。

从总体上评判,以 一案三制 为核心的应急管理体系有整体性设计,覆盖面广。

综合应急管理 (Comprehensive Emergency Management, CEM)最早在美国州长协会提出,并进一步得到发展。CEM的基本框架是全灾害管理、全过程管理与多主体参与。应急管理被认为是一个包括了减缓(mitigation)、准备(preparedness)、响应(response)和恢复(recovery)四阶段的循环周期。

综合应急管理发展趋势及难点

从全灾害管理走向全过程管理是综合应急管理发展的一般趋势。不仅中国,美国也是如此。在综合应急管理的框架之下,无论是全灾害管理还是全过程管理,都离不开多主体参与。应急管理多主体参与的核心是多主体协同,这也是应急管理与常态管理的根本不同。例如,在重大自然灾害的应急响应中,通常至少需要协调分别隶属于水利、气象、地震、民政、公安、武警(消防)、安监、卫生、应急办乃至人民部队等不同部门或体系的多个行动主体的参与,这些行动主体不仅在数量上规模庞大,制度背景、工作方式和组织文化更是差异巨大,他们在灾前又缺乏协同演练,灾后很难在短时间之内实现高效率的协同行动。

在应急管理部成立之后,中国的应急管理体系在体制上主要体现为以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。这是复合了科层结构的网络结构,而非纯粹的科层结构或网络结构。应急管理在体制上创新的关键就是发展和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络,降低多主体协同的难度,提升多主体协同的效率。这至少需要从三个层面着手。从全灾害管理到全过程管理的转变必然要求应急管理部重塑应急管理的流程。应急管理的流程定义了应急管理的运行机制。

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